Digitale Transformation der Bundesministerien. Sechs Lösungen für die Ministerialverwaltung.

Autor:innen: Dr. Julia Borggräfe, Bernd Eckstein, Dr. Stefan Heumann, Dr. Florian Theißing

Einleitung

Die digitalpolitische Halbzeitbilanz fiel, wie auch in den Jahren zuvor, wieder ernüchternd aus.* Der digitale Aufbruch ist bisher nicht so gelungen, wie er im Koalitionsvertrag angekündigt wurde. Bei der digitalpolitischen Umsetzung knüpft die Ampel an die Probleme vergangener Legislaturperioden an. Nach wie vor hört man in Berlin das Mantra, „dass es kein Erkenntnis-, sondern ein Umsetzungsproblem gibt.“ In der Politik wüsste man genau, so das Argument, wie das Zielbild einer staatlichen Digitalisierungspolitik aussehe. Es mangele aber an Bereitschaft und auch Fähigkeit, dieses auch konsequent umzusetzen.

Wir sind hier grundlegend anderer Meinung. Zwar stimmt es, dass man sich auf einer abstrakten Ebene auf die Stoßrichtung verschiedener Digitalstrategien wie der KI-Strategie, der Datenstrategie oder der Digitalisierungsstrategie einigen kann. Allerdings handelt es sich hierbei eher um eine Aneinanderreihung einzelner Maßnahmen, die in der Umsetzungsverantwortung einzelner Ressorts liegen. Eine übergeordnete Digitalstrategie im Sinne einer übergreifenden strategischen Ausrichtung der Bundesregierung, die auf die Einzelstrategien einzahlt, gibt es dagegen nicht. Es fehlt an einer Analyse, weswegen es trotz des vorhandenen politischen Willens ein Umsetzungsdefizit gibt.

Die Unbestimmtheit des Begriffs der Digitalpolitik macht eine Analyse der Gelingensbedingungen besonders herausfordernd. Digitalpolitik ist kein originäres Politikfeld. Unter diesem Begriff werden so unterschiedliche Maßnahmen wie die Vorbereitung eines Datengesetzes, die Schriftformerfordernisse bei Arbeitsverträgen, die Förderung von digitalen Start-ups in der Spätphasenfinanzierung, der Aufbau einer Halbleiterindustrie in Deutschland, die Ausweitung von Beurkundungen per Videokommunikation, das Gesundheitsdatennutzungsgesetz oder der Relaunch einer digitalen Bibliothek des Bundes subsumiert. Wie mit einem Staubsauger scheinen unter dem Begriff der Digitalisierung eine Vielzahl von unterschiedlichsten Vorhaben aufgesogen zu werden.

Um die Schwierigkeiten bei der Umsetzung von Digitalisierungsvorhaben zu begreifen, unterscheiden wir zwischen drei unterschiedlichen Formen von Digitalisierungsvorhaben in der Politik:

Beim ersten Typus – der Digitialisierungsgesetzgebung – handelt es sich um die staatliche Regulierung der Erzeugung, Verarbeitung und Verbreitung von Daten durch Gesetze und Verordnungen. Dabei geht es nicht um die interne Koordination innerhalb der Verwaltung, sondern um die Festlegung von allgemeinen Verhaltensrichtlinien innerhalb eines Staatsgebietes.

Beim zweiten Typus von Vorhaben – der Digitalisierungsförderung – handelt es sich um die finanzielle Förderung und Subventionierung nicht-staatlicher Digitalisierungsvorhaben von Unternehmen, Stadtwerken, Universitäten, Forschungsinstituten, Schulen, Krankenhäusern oder Vereinen.

Beim dritten Typus – der Verwaltungsdigitalisierung – handelt es sich um Vorhaben, die auf die Effizienzsteigerung der Verwaltung zielen. Dabei kann es sich sowohl um Vorhaben handeln, die interne Verwaltungsprozesse der Bundesverwaltung verbessern, als auch um Vorhaben, die Schnittstellen zum Bürger beinhalten. Begriffe für diese Maßnahmen der Verwaltungsdigitalisierung sind „E-Government“, „E-Regierung“ oder „E-Verwaltung“.

Unsere wissenschaftliche Analyse zeigt, dass ressortübergreifende Vorhaben zur Digitalisierung sich nur unter zwei Bedingungen umsetzen lassen. Erstens, wenn die Akteur:innen (wie häufig in Fällen der Digitalisierungsgesetzgebung) das Anspruchsniveau im Zuge der ressortübergreifenden Koordination so weit absenken, dass alle Ministerien einverstanden sind. Oder zweitens, wenn die Vorhaben in Einzelmaßnahmen aufgesplittet werden, sodass sie sich gut in den Fachabteilungen und schließlich Referaten von einzelnen Ministerien „verinseln“ lassen. So wird eine Umsetzung zwar ermöglicht – meist jedoch auf einem verfahrensbedingt niedrigen Ambitionsniveau. Diese Effekte wurden in der im Rahmen dieses Forschungsprojekts erstellten wissenschaftlichen Analyse ausführlich untersucht und beschrieben.^**

Bei der hier im Fokus stehenden Verwaltungsdigitalisierung, aber auch bei der Digitalisierungsgesetzgebung und -förderung führen aber sowohl die akzeptierte Absenkung des Ambitionsniveaus als auch die bewährte Verinselung zu einer Vielzahl dysfunktionaler Effekte, die viele Projekte scheitern lassen. Das Kernproblem liegt dabei in der Arbeitsweise der Ministerialverwaltung. Fragen von Effektivität und Produktivität der Strukturen und Prozesse spielen oftmals nur eine untergeordnete Rolle, das Spannungsverhältnis zwischen Fachlichkeit und politischen Prämissen lässt sich nicht ohne Weiteres auflösen. Wenn Bürger:innen allerdings den Eindruck haben, dass Digitalisierungsprojekte politisch motiviert und nicht auf ihre Bedürfnisse ausgerichtet sind, kann dies zu einem Vertrauensverlust in die Verwaltung und ihre digitalen Angebote führen – und damit zu einem Vertrauensverlust in den Staat insgesamt. Es ist daher wichtig, dass digitale Transformationsprojekte sachlich, fachkompetent und mit einem klaren Fokus auf die Bedürfnisse der Bürger:innen und die langfristigen Ziele der Verwaltung gesteuert und umgesetzt werden.

Um die digitale Transformation der Verwaltung erfolgreich umzusetzen, ist eine an der Fachlichkeit ausgerichtete Entscheidungsfindung daher essentiell. Technische Fragen – wie z. B. der Einsatz von IT-Lösungen in der Bundesverwaltung – sollten soweit wie möglich entpolitisiert und auf der fachlichen Ebene verhandelt und umgesetzt werden. Das würde den Raum dafür geben, mit modernen Management- und Organisationsansätzen Projekte erfolgreich umzusetzen und den Konflikt mit politisch getriebenen Prämissen entschärfen.

Das Auslagern in unterschiedliche Koordinationsgremien ist lediglich ein Notbehelf, der aber die Probleme der Grundstruktur der Ministerialverwaltung nicht beheben kann. Die digitale Transformation ist ein Querschnittsthema und braucht die Expertise und Zusammenarbeit vieler Ministerien. Dem steht jedoch die starke Versäulung der Ministerialverwaltung entgegen.

Hinzu kommt, dass in bestehenden Strukturen für die Umsetzung zentrale Ressourcen wie Personal und Finanzmittel nicht effektiv eingesetzt werden können. Hier gilt es anzusetzen, um die Umsetzungsfähigkeit in der Digitalpolitik insgesamt zu erhöhen. Die Handlungsempfehlungen in diesem Policy Papier konzentrieren sich deswegen auf die digitale Transformation der Ministerialverwaltung. Hier liegt der entscheidende Hebel, um die Umsetzung von Digitalvorhaben entscheidend zu verbessern.

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